瞭望｜牢牢把握深化党和国家机构改革的重要特征

点击蓝字 △ 关注我们

◆ 加强党的全面领导是核心加强党的全面领导是本次改革最为核心的特征

◆ 从根本上解决一些领域党政机构仍然存在的障碍和弊端，从而适应党和国家事业长远发展要求

• 改革方案上体现协同性

• 改革内容和环节体现全面性改革内容具有强烈的现实针对性和前瞻性

• 机构整合上体现专业性

• 职能配置上体现整体性

• 改革举措上体现层级性

• 实施步骤上体现梯次性

• 保障措施上体现配套性、法治性

牢牢把握深化党和国家机构改革的重要特征

文/赖先进

作者单位：中共中央党校政法部公共管理室

　　3月21日，《深化党和国家机构改革方案》全文对外公布。此前，方案中涉及国务院机构改革的内容已由全国人大会议审议通过，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（下文简称《决定》）也已公布。这标志着改革开放40年来的第八轮机构改革全面拉开序幕。

　　党的十九大报告强调，深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。

　　党和国家机构大力度调整改革，彰显出以习近平同志为核心的党中央治国理政的历史担当和全面深化改革的深谋远虑，为“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现提供有力制度保障。

　　加强党的全面领导是核心加强党的全面领导是本次改革最为核心的特征。

　　党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。步入新时代，党和国家机构设置和职能配置同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求还不完全适应，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求还不完全适应。

　　面对新形势新任务，以习近平同志为核心的党中央以对党、对国家、对人民高度负责的态度，下定决心深化党和国家机构改革，从根本上解决一些领域党政机构仍然存在的障碍和弊端，从而适应党和国家事业长远发展要求。

　　《决定》明确提出，加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。

　　坚持和加强党的全面领导，正是贯穿于这次改革全过程的政治主题。

　　习近平总书记明确要求，从机构设置上充分发挥党领导一切工作的体制优势，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，把党的领导贯彻落实到党和国家机关履行职责的各方面各环节。

　　这次改革始终在以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下进行，着眼于把党作为最高政治领导力量的地位和作用进一步制度化。

　　加强党的全面领导，首先要加强党对涉及全局重大工作的集中统一领导。

　　《决定》明确，强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党的职能部门作用，统筹设置党政机构，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。

　　这次改革优化党的组织、宣传、统战、政法、机关党建、教育培训等部门职责配置，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作。

　　理顺党政机构关系，强化统筹协调，增强党的领导力，提高政府的执行力，打破所谓的党政界限，建立健全党中央对重大工作的决策协调机制。

　　改革打破了以往机构改革大多局限于政府机构改革的做法，既横向统筹党政军群，又纵向统筹中央地方乃至基层，充分发挥党总揽全局、协调各方的优势，并使其进一步制度化。

　　在以加强党的全面领导为统领下，改革呈现一系列创新点和亮点。

　　改革力度和范围具有革命性相比以往的历次机构改革，这次改革在改革力度和范围上都是空前的，不是一般的“小修小补”，而是具有革命性、重塑性的深度型机构改革。

　　改革方案上体现协同性。首先，改革推进了党的机构与政府机构统筹设置，体现了党政机构改革协同高效的特征。

　　比如，新组建的国家监察委员会与中央纪律检查委员会合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称；中央全面依法治国委员会办公室设在司法部；中央审计委员会办公室设在审计署；新组建的中央教育工作领导小组秘书组设在教育部；组建新的中央党校（国家行政学院），实行一个机构两块牌子；国家公务员局并入中央组织部；中央宣传部统一管理新闻出版工作，对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）牌子；中央宣传部统一管理电影工作，对外加挂国家电影局牌子；国家民族事务委员会归口中央统战部领导；国家宗教事务局并入中央统战部；国务院侨务办公室并入中央统战部等。

　　其次，这次改革大力推进跨军地机构改革，实现了武警部队机构改革与政府机构改革的协同。

　　比如，公安边防部队不再列武警部队序列，划归公安机关；公安消防部队不再列武警部队序列，划归应急管理部；公安警卫部队不再列武警部队序列，划转地方，现役编制全部转为人民警察编制等。

　　改革思路上体现延展性。改革在整合和优化职能相近部门方面进行了更全面、更深入的拓展。

　　不仅进行相近职能或业务趋同的部门组建，还重视加强和优化有关机构职能，比如重新组建科学技术部、重新组建司法部、优化水利部等。

　　原来只在行政系统发生的整合改革思路亦拓展至党的有关机构设置。比如，中央组织部统一管理中央机构编制委员会办公室、公务员工作；中央宣传部统一管理新闻出版工作、电影工作等。

　　同时，在行政执法体制改革方面，进行了深度整合改革，提高了政府行政执法的协同性和整体性。这次改革明确指出，一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。

　　改革内容和环节体现全面性改革内容具有强烈的现实针对性和前瞻性，既聚焦重点领域和关键环节，回应了社会长期关注的机构改革问题，又面向未来长远谋划。

　　改革坚持以问题为导向，聚焦重点领域和关键环节，下决心解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端。

　　比如，在改革国税地税征管体制方面，将省级和省级以下国税地税机构合并；为提高社会保险资金征管效率，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。

　　再如，针对当前和未来长时期内建设美丽中国的战略任务，整合分散的生态环境保护职责，组建生态环境部；针对当前和未来长时期应对老龄化挑战和推动实施健康中国战略，组建国家卫生健康委员会；针对加快国际传播能力建设，组建中央广播电视总台等。

　　机构整合上体现专业性。一方面，内容整合上体现专业性。比如，科学区分了食品监管和药品监管的差异性，考虑到药品监管的专业性，在组建国家市场监督管理总局下，组建国家药品监督管理局。

　　另一方面，环节整合上体现专业性。改革体现了决策、执行和监管专业化适度分工的特点，既提高机构的专业能力，又有利于降低腐败发生的风险。

　　比如，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行，新组建的中国银行保险监督管理委员会成为执行者，中国人民银行成为规则的制定者和监督者。

　　职能配置上体现整体性。首先，在决策层面，完善坚持党的全面领导的制度，强调建立健全党对重大工作的领导体制机制，构建了强有力的决策中枢系统。在党中央机构改革方面，注重中央决策议事协调机构的改革和优化。

　　比如，新组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组等中央决策议事协调机构，将中央全面深化改革领导小组等4个领导小组改为委员会，不再设立中央维护海洋权益工作领导小组、中央社会治安综合治理委员会及其办公室、中央维护稳定工作领导小组及其办公室等。

　　其次，在政府的执行层面，注重提高机构设置的整体性、防止出现“九龙治水”式的碎片化。比如，组建国家医疗保障局，整合分散化的基本医疗保险和生育保险、新型农村合作医疗、药品和医疗服务价格管理、医疗救助职责，不断提高医疗保障水平。与以往历次机构合并主要采取按照行业合并的思路不同，这次政府机构改革主要按功能合并的思路进行整合。推进相近职能部门的功能性整合，有利于围绕战略任务和重点问题进行整体性治理，避免行业内循环、行业内保护现象。

　　落实改革举措彰显科学性深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，是一个系统工程，需要科学规划，有序实施。

　　改革举措上体现层级性。以往的历次机构改革主要以国务院机构改革为引领，采取自上而下的方式进行，地方机构改革容易出现“职责同构”、“上下一般粗”的现象。这次改革强调合理设置和配置各层级机构及其职能，除中央有明确规定外，允许地方在规定的限额内因地制宜设置机构和配置职能，并赋予省级及以下机构更多自主权。尤其是，改革要求在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，强调市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度。还要求规范垂直管理体制和地方分级管理体制，正确处理中央事权管理和地方事权管理关系。同时，重视吸取和总结自下而上的改革经验。

　　实施步骤上体现梯次性。在多级政府治理体制之下，机构改革的层级顺序尤为重要。《决定》指出，在党中央统一部署下启动中央、省级机构改革，省以下机构改革在省级机构改革基本完成后开展。这说明，此次改革是自上而下地按照层级顺序梯次推进。

　　此外，为了更好实施机构改革举措，改革方案科学定制了具有梯次性的时间图，要求中央和国家机关机构改革要在2018年年底前落实到位。省级党政机构改革方案要在2018年9月底前报党中央审批，在2018年年底前机构调整基本到位。省以下党政机构改革，由省级党委统一领导，在2018年年底前报党中央备案。所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成。

　　保障措施上体现配套性、法治性。编制是我国对机构规模和人员规模进行管理的有效手段。这次改革抓住了实现机构改革规范化、制度化的重要配套制度保障，即编制及其法定化。

　　首先，改革强调推进编制管理法定化。《决定》指出，机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。因此，要制定中国共产党机构编制工作条例，研究制定机构编制法。

　　其次，要强化机构编制管理刚性约束。改革加强对各级党政机构的限额管理，实行地方各级党委机构限额与同级政府机构限额统一计算，承担行政职能的事业单位，统一纳入地方党政机构限额管理。

　　再次，要加大机构编制违纪违法行为查处力度。强化编制及法定化工具的使用和保障措施，有利于促进机构改革的稳步推进。LW

刊于《瞭望》2018年第13期

延伸阅读

长按上图，关注瞭望微信

瞭望新媒体，给你权威的新闻洞察力

总监制 | 王磊

监　制 | 潘燕

编　辑 | 喻千桓

觉得不错，请点赞！